土地征收审批

  《土地管理法》第45条规定，当前的土地征收审批权集中在国务院和省级政府，权力的具体划分是：在征收基本农田、超过35公顷的基本农田以外的耕地和超过70公顷的其他土地时，由国务院审批；反之，征收35公顷以下的基本农田以外的耕地和70公顷以下的其他土地时，由省级政府批准，并报国务院备案。根据《土地管理法》第21和44条规定，农用地转用审批权的具体划分是：省级政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市，在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，为实施该规划而占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准；在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省级政府或其授权的设区的市、自治州人民政府审批；其他的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省级政府批准。通过比较，可以发现，当前的土地征收审批权比农用地转用审批权更加集中。一是拥有土地征收审批权的主体更少。拥有土地征收审批权的主体只有国务院和省级政府，而拥有农用地转用审批权的主体除了国务院和省级政府之外，还包括省级政府或其授权的设区的市、自治州人民政府。二是省级政府在土地征收审批权方面拥有的权限更小。在土地征收审批方面，明确地限定了省级政府可以审批的土地的数量，而在农用地转用方面没有明确的土地数量限制。

  

  　　土地征收审批权比农用地转用审批权更加集中的规定存在着缺陷。首先，在理论上与土地征收审批权和农用地转用审批权本身的要求不符。根据上述，本来应当是，土地征收审批在数量上可以从宽，而农用地转用审批在数量上应当从严，可是，根据当前的规定，却是农用地转用审批在数量上从宽，而土地征收审批在数量上从严了。本来应当是通过控制农用地转用来控制土地征收，可是，根据当前的规定，却变成了通过控制土地征收来控制农用地转用了。其次，在实践上导致国家不能有效地协调发展经济和进行城镇建设与耕地保护之间的冲突。当前及未来的30多年内，我国处于大规模城镇化建设的阶段［3］，在该阶段，不可避免地需要占用大量的耕地，特别是一些城镇周围的耕地。我国的土地征收审批制度需要做到，既能保证发展所需要的土地，又能保证维护我国粮食安全和经济安全的耕地数量。遗憾的是，当前的土地征收审批制度不能有效地协调这个冲突。一是关注耕地保护有余，而满足建设用地需要不足。为了加强对耕地的保护，将土地征收的审批权集中在国务院和省级政府手中，为了加强对耕地中的基本农田的保护，更是将审批权集中在国务院的手中。这种规定，导致具体实施征地和供地的县级政府需要经过层层申报和审批才能获得建设所需要的土地，效率低下，不能满足市场经济条件下的注重经济效率的要求。二是保护耕地的刚性有余，而弹性不足。只要建设项目用地涉及到基本农田就需要上报国务院审批，如此规定，体现了国家加强基本农田保护的刚性，但是，该规定却缺乏弹性，特别是当一些建设项目只涉及到数量很少的必需的基本农田时，省级政府就需要上报国务院审批。

  

  　　根据上述，为了提高土地征收的审批效率和地方政府用地的灵活性，国家在2006年调整了城市建设用地审批方式。该调整虽然在形式上没有根本改变《土地管理法》赋予国务院的土地征收审批权限 ，原因在于各地仍然需要按年度将土地征收方案经省级政府汇总后上报国务院审批，但在实际上将《土地管理法》赋予国务院的土地征收审批权下放给了省级政府 ，原因在于各地在国务院批准的范围内需要实施具体的征地工作时，需要经过省级政府审核。不过，该调整没有从根本上改变土地征收审批效率低下的问题，也还不能有效地协调发展经济和进行城镇建设与保护耕地之间的冲突。原因在于，具体负责征地工作的县级政府仍然需要上报省级政府审批，环节依然过多，地方政府依然缺少足够的用地自主权。

  

  　　既要保护好耕地，又要调动地方的积极性，需要我们进一步改革土地征收审批制度，进一步下放土地征收审批权。在大力发展经济的背景下，占用现有的耕地用于建设，不可避免，所以，保护好耕地的重点不在于严格控制地方的征地行为，保护现有的耕地，而在于动态地保护我国耕地的总量和质量，保证地方政府征地后不危及我国的耕地总量和质量，从而影响我国的粮食安全和经济安全。

#江莹莹律师简介：女，法学学士，副主任，中华全国律师协会会员。2013年通过国家司法考试，2014年取得国家职业资格证书，2016...More>>